国家住房制度改革政策白皮书
关于建立住房公共定价与非投机流转制度的指导意见
发布单位：国家住房保障与发展委员会
文件性质：住房制度改革政策白皮书（建议稿）
前言
住房是人民生活的基本需要，也是城市运行和社会稳定的重要基础。长期以来，住房同时承担居住、投资、融资和财富储存等多重功能。住房价格持续波动，不仅加重居民购房负担，也使土地、金融和社会资源过度集中于房地产领域。
为坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”，国家拟推动住房制度由市场投机型向公共保障型转变，逐步建立政府统一核价、价格有限调整、公开平台交易、原价有序退出、收益归于公共的新型住房制度。
改革后的住房不再是依靠价格上涨获利的金融商品，而是具有个人使用权、长期占有权和规范流转权的公共民生商品。居民可以购买、居住、继承和转让住房，但不得通过住房转售获取投机收益。
第一章 改革目标
本轮住房制度改革坚持住房的公共属性和居住属性，建立覆盖住房建设、定价、交易、持有、退出与再分配的完整制度。
主要目标如下：
消除住房投机空间。 阻断低价买入、高价卖出的获利机制，使住房价格不再成为社会财富分化的加速器。
稳定居民居住预期。 避免住房价格大幅上涨或下跌，降低家庭长期负债和资产缩水风险。
恢复住房使用价值。 引导居民根据人口、就业、通勤和生活需要选择住房，而非根据升值预期囤积住房。
降低社会运行成本。 逐步降低住房支出在居民收入中的占比，将更多资金引导至消费、教育、科技和实体经济。
实现基本居住公平。 建立面向全体居民的多层次住房供应体系，保障不同收入群体获得适宜住所。
推动土地收益公共化。 住房及土地增值收益由公共财政统一管理，用于住房保障和公共服务建设。
第二章 住房制度的基本定位
改革后，城镇住房统一认定为具有公共属性的长期耐用消费品。
居民依法取得住房后，享有以下权利：
长期居住和使用；
在规定范围内装修和改造；
按政策办理家庭成员继承；
通过国家住房交易平台进行转让；
在符合条件时申请置换其他住房；
依法出租自有住房并取得合理租金收益。
居民不得实施以下行为：
擅自提高住房转让价格；
通过阴阳合同、装修溢价等方式变相加价；
大量购买并长期空置住房；
利用住房价格进行短期投机；
在国家住房交易平台之外进行产权交易；
通过关联交易虚构住房价值或套取贷款。
住房改革不否定居民合法财产权，而是将住房财产权从无限投机性产权调整为以居住为核心、以公共规则为边界的有限收益型产权。
第三章 政府统一定价制度
国家建立统一的住房基础价格评估体系。住房价格由政府住房主管部门根据建设成本、房屋面积、建筑质量、土地公共成本、配套设施和维护状况综合核定。
一、首次定价
新建住房首次出售价格由以下部分组成：
建筑材料和施工成本；
合理的设计与建设管理费用；
必要的基础设施建设成本；
公共服务配套成本；
合理且受限制的开发利润；
法定税费及住房公共基金。
开发企业不得自行确定销售价格，也不得通过捆绑车位、装修、服务费或会员费变相提高房价。
二、存量住房定价
改革实施前已经进入市场的住房，由政府组织统一登记和核价。核定价格应兼顾历史成交价、剩余贷款、房屋质量、实际居住状况和社会承受能力。
原则上，住房完成首次核价后，其法定交易基础价格保持稳定。
三、价格调整
住房价格并非绝对永久不变。国家可根据货币购买力、建筑成本和重大公共政策进行统一调整，但任何调整不得形成个人投机收益。
因通货膨胀产生的名义价格变化，只用于维持住房的实际价值。因地铁、学校、医院、公园等公共投入产生的增值，归社会共同所有，不直接归住房持有人占有。
四、房屋折旧
房屋因自然老化、结构损坏或维护不当导致使用价值下降的，由专业机构评估折旧。正常维护产生的合理费用可以纳入交易结算，但普通装修不得被包装为无上限溢价。
第四章 住房交易与退出机制
全国建立统一的公共住房交易平台。所有住房买卖、置换、继承和产权变更均通过平台办理。
一、基本交易原则
居民购买住房时支付多少法定房价，原则上退出时即按相同的实际价值出售。住房持有人不得通过转售获得超过政策规定的收益。
例如，一套住房经政府核定价格为200万元，居民以200万元购买。十年后转让时，在不考虑统一货币调整和房屋折旧的情况下，仍按200万元结算。
二、政府回购
居民需要出售住房时，可以向公共住房交易平台提出申请。平台根据房屋状况、居住需求和市场供应情况实施回购、挂牌或定向置换。
政府回购能够避免住房长期无人接手，保障居民合理退出，但不承诺无条件、即时全额回购。对于严重损坏、违法改造或存在产权争议的住房，应先完成整改和认定。
三、住房置换
居民因婚姻、生育、养老、就业和异地迁移等原因需要更换住房的，可以申请住房置换。
置换住房实行多退少补，不得通过连续置换获取差价收益。改善型住房需求应得到保障，但住房面积和套数应与家庭人口及实际需要相适应。
四、交易顺序
同等条件下，住房优先提供给以下群体：
无自有住房家庭；
新婚及多子女家庭；
住房面积低于基本保障标准的家庭；
因就业迁移产生真实居住需求的人员；
老年人、残障人士及其他需要特殊住房条件的群体。
第五章 多套住房与空置治理
住房公共化不等于取消个人住房选择，但必须限制住房资源被少数人长期占有。
国家按照家庭人口、居住需求和区域住房供应情况，确定合理持有标准。
居民家庭可以依法持有满足自住、养老和必要异地居住需求的住房。超出合理范围的多套住房，将承担更高的公共资源占用成本。
对长期空置住房采取以下措施：
征收阶梯式住房空置费；
限制新增住房购买资格；
鼓励委托公共平台出租；
对长期无人使用且拒不整改的住房依法启动公共租赁；
对通过虚假居住证明规避管理的行为进行处罚。
制度目标不是惩罚正常改善生活的家庭，而是防止住房被当作筹码囤积。
第六章 住房金融改革
银行住房贷款应服务真实居住需求，不得建立在房价持续上涨的预期之上。
一、贷款定价
贷款额度以政府核定房价和家庭实际偿付能力为基础。金融机构不得通过虚高评估扩大贷款规模。
首套基本住房可以享受较低首付比例和公共住房贷款利率。改善型住房执行合理利率，投机性和超标准住房原则上不提供优惠贷款。
二、贷款风险
因住房价格实行公共管制，住房按揭风险将主要取决于借款人的收入和偿付能力。金融机构应加强现金流审查，不得仅依赖住房抵押价值发放贷款。
三、提前退出
居民在贷款尚未还清时出售住房，由公共交易平台优先结清剩余贷款，剩余资金退还原持有人。若因违法改造或严重损坏导致回购结算金额不足，差额由产权人依法承担。
四、禁止住房金融化
禁止以自住住房为基础设计高杠杆、无限嵌套或带有投机性质的金融产品。住房抵押融资应设定明确用途，不得用于继续购买住房或参与高风险投资。
第七章 住房租赁制度
国家建立购房与租房并行、公共租赁与市场租赁互补的住房体系。
租赁住房与自有住房居民在基本公共服务方面逐步实现同权。承租人依法享有稳定居住、子女教育、社区服务和基本公共资源使用权。
公共租金主要根据以下因素确定：
房屋建设与维护成本；
家庭收入水平；
房屋面积和实际居住人数；
区域公共服务承载能力；
国家住房保障标准。
租金不得随着周边房价任意上涨。对低收入家庭，政府通过租金减免或住房补贴保障其基本居住权。
个人可以出租符合条件的闲置住房，但租金应在政府指导区间内确定。出租住房必须符合安全、消防和基本居住标准。
第八章 土地与开发制度改革
土地属于公共资源，土地价值主要来源于社会发展和公共建设，其增值收益应归社会共同享有。
地方政府逐步减少对土地出让收入的依赖，建立以长期税收、公共服务收益和中央转移支付为基础的财政体系。
房地产开发企业由土地投机和高杠杆销售主体，转型为住房建设、运营和维护服务商。企业利润主要来自：
工程建设服务；
建筑技术创新；
物业和社区运营；
房屋维修与更新；
节能改造；
公共住房代建管理。
开发企业可以获得合理利润，但不得通过囤地、捂盘、制造稀缺或炒作预期获取超额收益。
第九章 公共增值收益归属
地铁开通、学校建设、医院落地和商业繁荣会提高区域居住吸引力，但这些价值来源于公共投入和全体社会成员的共同建设。
因此，由公共建设产生的住房增值原则上不得无偿转化为个人转售利润。
相关收益通过以下方式回归公共体系：
改善社区公共设施；
补充公共住房基金；
支持老旧住宅维修更新；
降低基本住房贷款成本；
为低收入家庭提供住房补贴；
建设交通、教育、医疗和养老设施。
居民能够享受公共建设带来的生活便利，但不能将公共投入完全私有化为房屋差价。
第十章 继承与代际公平
居民住房可以依法继承，但继承行为不得成为无限积累住房资源的渠道。
继承人无住房且存在真实居住需求的，可以继续持有并居住。继承人已有符合标准的住房，可以选择置换、出租或交由公共平台回购。
家庭因多次继承形成超标准住房持有的，应在规定期限内完成住房整合。国家保障继承人的合理财产权益，但不保障其通过继承住房获得持续升值收益。
住房继承的核心，是延续家庭居住保障，而不是固化代际财富差距。
第十一章 实施步骤
改革采取分阶段、分地区、稳预期的方式推进。
第一阶段：登记与试点
建立全国住房产权、居住、贷款和空置情况数据库，在人口流入稳定、住房供应较充足的城市开展试点。
第二阶段：增量住房改革
新建保障住房、人才住房和政策性商品住房率先实行政府核价和限制溢价流转。新购买者在交易前明确知悉住房退出规则。
第三阶段：存量住房并轨
在充分评估居民合法权益和金融风险的基础上，引导存量住房逐步进入统一交易平台。设置合理过渡期，不采取突然冻结价格或强制低价回购的方式。
第四阶段：全国统一市场
统一住房编码、定价规则、交易系统和跨地区置换机制，最终形成全国互联的公共住房流转体系。
第十二章 风险防范
住房制度关系亿万家庭财产安全，改革必须避免简单化和运动式执行。
重点防范以下风险：
核价过低导致居民合法财产受损；
核价过高导致公共回购资金压力过大；
交易受限导致居民无法正常迁移；
地方财政转型滞后影响公共服务；
银行抵押资产价值变化引发金融风险；
权力寻租影响住房分配公平；
隐性交易和地下加价扰乱制度运行。
政府应公开住房定价模型、交易规则和申诉程序。定价、分配、回购和保障房审核全过程接受社会监督、审计监督和司法监督。
任何单位和个人不得利用行政权力优先取得稀缺住房，也不得通过内部指标、虚假资格和利益交换侵占公共住房资源。
结语
住房制度改革的最终目的，不是让所有房子变得一模一样，也不是取消居民改善生活的权利，而是重新划定住房与资本之间的边界。
在新的制度下，住房仍然可以属于个人，但住房价格不能被无限炒作；居民仍然可以购买和转让住房，但不能依靠转售攫取公共增值；企业仍然可以建设住房并获得利润，但不能把全民居住需要变成高杠杆投机工具。
你以多少钱购买住房，原则上就以相同的实际价值退出。住房不再承诺暴富，也不再制造暴跌。
当房屋回归居住，土地回归公共，金融回归服务，住房就不再是一场少数人获利、多数人负债的财富竞赛，而将成为由社会共同建设、共同维护、共同保障的公共民生商品。